《代表法》第五條規(guī)定，代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。只有把代表的權(quán)力置于人民的嚴(yán)格監(jiān)督和控制下，才能真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，因此， 加強和改進(jìn)對代表的監(jiān)督工作，意義十分重大。對代表的監(jiān)督包括選舉監(jiān)督和履職監(jiān)督，本文針對代表履職監(jiān)督作一些分析和探討。
一、代表履職監(jiān)督的現(xiàn)狀
隨著人民代表大會制度的確立、鞏固和發(fā)展完善，人民的民主政治意識不斷增強，選民或選舉單位越來越重視行使對代表的監(jiān)督權(quán)，發(fā)起對不稱職代表的罷免活動已屢見不鮮。但是，不可否認(rèn)，對所選代表履職實施監(jiān)督的情況仍然不容樂觀，一些選民表達(dá)監(jiān)督意愿、提出監(jiān)督要求、實施監(jiān)督行為被斥為“非組織活動”； 一些代表沒有真正為民代言、為民行權(quán)，成為“開會代表”、“舉手代表”、“啞巴代表”，有的甚至利用代表身份作掩護從事違法犯罪活動，嚴(yán)重?fù)p害了人民代表大會制度的權(quán)威，挫傷了人民群眾的政治熱情。
二、存在的主要問題及原因
1.選民監(jiān)督乏力。有的選民不懂監(jiān)督，對人大制度不了解，沒有認(rèn)清選民與代表之間委托與被委托的關(guān)系，不知道有監(jiān)督代表的權(quán)利。有的選民對人民代表大會及其代表發(fā)揮作用的現(xiàn)狀不滿意，認(rèn)為對代表實施監(jiān)督意義不大、與自己關(guān)系不大，因而不愿監(jiān)督。代表基本上都是行業(yè)精英，在政治、經(jīng)濟和社會生活中處于強勢地位，導(dǎo)致選民不敢監(jiān)督。
2.代表責(zé)任不明。有的代表重視享有權(quán)利卻忽視法定義務(wù)，把代表身份當(dāng)作政治地位和權(quán)力的象征，榮譽感強而責(zé)任感弱。同時，現(xiàn)行法律對代表履職達(dá)到什么程度和狀態(tài)并未作出明確規(guī)定，也為代表消極怠職提供了絕佳掩護，導(dǎo)致出現(xiàn)代表“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的尷尬局面。
3.監(jiān)督層級單一。選民或選舉單位對代表特別是下派代表的認(rèn)知，大多來源于代表到選區(qū)或選舉單位履職的有限機會，僅靠選民或選舉單位這唯一層級的監(jiān)督主體實施監(jiān)督，顯得不夠全面。同時，代表來自各行各業(yè)，履職要求涵蓋方方面面，由單一主體實施對代表的專門監(jiān)督，難以避免監(jiān)督不到位的狀況。
4.處置規(guī)定粗疏。目前，對代表職務(wù)的法定處置方式，除主動辭職外，其余的均設(shè)置了較高門檻，沒有明確其它逐級提高的處置手段，導(dǎo)致對消極履職但達(dá)不到剛性處置要件的代表無計可施。同時，對履職優(yōu)秀、貢獻(xiàn)突出的代表，也無任何獎勵措施，難以調(diào)動代表履職積極性。
三、對策建議
1.增強兩種意識。應(yīng)當(dāng)看到，對代表進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定較晚，實踐歷時尚短，選民和代表還沒有完全養(yǎng)成監(jiān)督與接受監(jiān)督的自覺和習(xí)慣。一方面，要增強選民的監(jiān)督意識。選民如果對自己行使監(jiān)督權(quán)沒有充分認(rèn)識，勢必造成法定的監(jiān)督權(quán)力不能充分有效行使，在事實上虛設(shè)或閑置的結(jié)果。對此，要切實加強新修訂代表法的宣傳工作，喚起選民的主人翁意識，讓他們清楚認(rèn)識到代表與選民是代表與被代表、被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系，認(rèn)識到只有行使好對代表的監(jiān)督權(quán)，才能 保證體現(xiàn)自己意志、維護自己利益，從而認(rèn)真實施監(jiān)督行為，推動選民與代表之間的制約機制健全和落實。另一方面，要增強代表的責(zé)任意識。代表作為國家最高權(quán)力機關(guān)的組成人員，在享有代表特權(quán)的同時，更應(yīng)帶頭履行義務(wù)、接受監(jiān)督。因此，要切實加強學(xué)習(xí)和引導(dǎo)，督促代表牢固樹立法治信仰，不斷增強依法履職的內(nèi)生動力，激發(fā)代表始終保持為民履職的飽滿熱情，使他們自覺忠誠于人民、踐行于法定、履職于實踐，切實擔(dān)當(dāng)責(zé)任，充分發(fā)揮作用。
2.構(gòu)建三級體系。代表來源的廣泛性、構(gòu)成的多樣性、工作的專業(yè)性、活動的隨機性，使代表監(jiān)督工作呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的趨勢。特別是新形勢下，對代表的德能勤績廉各個方面的規(guī)定更加具體、要求更高，代表在閉會期間跨選區(qū)、跨行業(yè)執(zhí)行職務(wù)已成為常態(tài)。這些都迫切要求構(gòu)建全過程、全方位的監(jiān)督體系。
一要強化主體監(jiān)督。選民或原選舉單位作為監(jiān)督代表的法定主體，在對代表履職監(jiān)督的工作中自然居于主體地位，必須發(fā)揮決定作用。當(dāng)前，針對代表監(jiān)督工作存在的主要問題，應(yīng)著重從如何促進(jìn)選民或選舉單位對代表履職情況有著更好了解，以及完善對代表怠職失職瀆職的處置方式、程序、機制等方面進(jìn)行思考和探索，以確保選民或選舉單位能夠監(jiān)督、易于監(jiān)督。二要強化組織監(jiān)督。代表法規(guī)定，人大常委會（鄉(xiāng)級人大代表由人民代表大會）是代表執(zhí)行職務(wù)，以及辭職、暫停職務(wù)、終止資格、罷免等活動的主要組織者。這主要是因為外部環(huán)境和自身條件都使選民個體不足以承擔(dān)專業(yè)化的代表活動的組織任務(wù)。同時，代表履職尤其是在會議期間的工作情況，主要為人大常委會或人大主席團所掌握，大多數(shù)普通選民因沒有參與而無從了解。諸多因素的共同作用，造成地方人大常委會在代 表監(jiān)督工作中起到事實上的主導(dǎo)作用，但這并不改變選民才是監(jiān)督主體的法定地位以及起到的決定性作用。實踐證明，發(fā)揮好這種主導(dǎo)作用有著積極的意義。因此， 立足現(xiàn)行法律規(guī)定和現(xiàn)實情況，可由人民代表大會授權(quán)給人大常委會的專門機構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督工作（為解決監(jiān)督者與被監(jiān)督者的法律地位問題，可以借鑒黨的紀(jì)律檢查 委員會的設(shè)置），該機構(gòu)組成人員應(yīng)由全體代表直接選舉產(chǎn)生而不由人大常委會 任命，由其定期向人民代表大會報告代表監(jiān)督工作開展情況并通報給選 民，從而增強對代表履職監(jiān)督的可操作性和實效。三要強化單位監(jiān)督。代表法明確規(guī)定“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作”“執(zhí)行代表職務(wù)優(yōu)先、按正常出勤對待、享受所在單位的工資和其他待遇”。根據(jù)權(quán)責(zé)對等和權(quán)利義務(wù)并存的原則，法律設(shè)定了單位為代表提供權(quán)利和保障的義務(wù)，相應(yīng)就賦予其監(jiān)督本單位代表的權(quán) 利。同時，督促代表履行“模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施”“自覺遵守社會公德，廉潔自律，公道正派，勤勉盡責(zé)”等法定義務(wù)，更是代表所在單位的當(dāng)然職責(zé)。加之， 對下派參選代表、間接選舉產(chǎn)生代表，只有其所在單位才能全面了解。因此，加 強代表所在單位對代表的監(jiān)督工作，能夠有效解決單位保障到位而監(jiān)督缺位的問題，實現(xiàn)對代表執(zhí)行代表職務(wù)與平時履職全時段、全方位監(jiān)督，促使代表始終保持先進(jìn)性，防止“帶病”當(dāng)選或任中“下馬”。
3.健全四項機制。近年來，各地對代表的監(jiān)督工作從制度設(shè)計、方法創(chuàng)新等方面進(jìn)行了一些有益探索，也積累了一些成功經(jīng)驗。然而不容置疑，在形成一套高效化、規(guī)范化、科學(xué)化的工作機制方面仍然需要不斷總結(jié)和完善。一要健全職責(zé)清單機制。職責(zé)明晰是促進(jìn)代表履職的前提。要進(jìn)一步厘清代表工作職責(zé)，細(xì)化代表執(zhí)行職務(wù)的范圍和內(nèi)容，為不同崗位、不同身份代表分類設(shè)置具體的任期目標(biāo)和年度目標(biāo)，制定詳細(xì)的職責(zé)清單，比如明確代表每年出席人代會、參加常委會或代表小組組織的活動多少次，提出建議、批評和意見多少條之類，并向選民公開，使代表履職有章可循、選民監(jiān)督有據(jù)可依。二要健全聯(lián)系選民機制。聯(lián)系選民是促進(jìn)代表履職的基礎(chǔ)。要根據(jù)代表法規(guī)定，對代表走訪選區(qū)選民、聽取意見、報告履職情況的頻次作出明確規(guī)定，并將完成情況作為評判代表履職的直接依據(jù)，以此促進(jìn)代表加強聯(lián)系選民或原選舉單位的工作，真正體現(xiàn)代表的人民性。三要健全考核評價機制。考核評價是促進(jìn)代表履職的關(guān)鍵。針對相關(guān)法律沒有對代表的考核評價作出規(guī)定，使對代表的日常監(jiān)督不便操作的問題，要改進(jìn)代表考核評價方式，廣泛征求選民、人大常委會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團）及所在單位等多方面意見，著重圍繞代表的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，綜合進(jìn)行定量考核、定性評價。為確保考核評價的公正性，可委托第三方開展這項工作。四要健全結(jié)果運用機制。結(jié)果運用是促進(jìn)代表履職的利器。實踐中，根據(jù)代表履職考核結(jié)果，應(yīng)從正反兩個方面給予必要的處置。對履職優(yōu)秀、貢獻(xiàn)突出的，可由選舉單位或人民代表大會授予相應(yīng)的榮譽稱號和給予必要的物質(zhì)獎勵。對有怠職、失職、瀆職行為而又未達(dá)到罷免法定要件的，可采取警告、扣減代表活動經(jīng)費、勸辭等不同措施進(jìn)行處置。對達(dá)到法定罷免要件的，堅決依法進(jìn)行罷免。對代表的處置，均應(yīng)如實記錄在案，作為代表評優(yōu)評先、提名連任、以及本身崗位調(diào)整、職務(wù)晉升的依據(jù)。
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